［摘要］行政審批制度改革是推動政府體制改革的突破口，蘊含整體政府思想的嘉興市行政審批制度改革為中國行政審批制度改革 的縱深推進提供了一個全新觀察視角。從價值機制調整和全方位政府整合等角度深入剖析了嘉興行政審批制度改革實踐蘊含的整體政府思想，結合中國情境，分別從 價值層面、制度層面、操作層面和技術層面提出基于整體政府的中國行政審批制度改革的具體路徑，包括重塑價值機制、精簡與整合政府層級、進行跨部門協同以及 信息共享等。

　　一、引言

　　30多年來，中國政府體制經歷了以職能重建、機構精簡、簡 政放權、職能轉變和依法行政為主題的多層次階段性改革，但由于任務型的內容設計和對量化工具的過度偏好，歷次改革并沒有實現政府職能轉變預期目標，陷入人 員及部門調整“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”、職能調整“膨脹失調-緊縮調整-再膨脹失調-再緊縮調整”以及權力調整“下放-上收-再下放-再上收”的惡 性循環。隨著改革步入深水區，逼近“新拐點”，中國經濟社會體制轉型產生的各類矛盾使改革面臨的挑戰愈加嚴峻，初期改革模式的邊際效應遞減現象逐漸顯現， 需要對以往政府體制改革的方式、方法、策略和手段進行重新審視。十八屆三中全會提出“全面深化改革”主張，李克強總理指出“必須從改革行政審批制度入手來 轉變政府職能”。通過行政審批制度改革減少政府對微觀經濟的直接干預，厘清政府與市場、社會之間關系，將政府行政行為限定在法治軌道上，實現經濟發展的市 場回歸和權力歸位。行政審批制度改革成為轉變政府職能與撬動各項改革的突破口，為推動深層次中國政府體制改革提供新引擎。

　　然而，行政審 批制度改革并不是一個新鮮的話題，自2001年以來，中央政府先后共進行了七輪行政審制度改革。特別是始于2013年的第七輪行政審批制度改革，以非行政 許可審批事項的清理和權力清單、負面清單的建設為亮點，在減少審批事項，創新審批方式等方面取得一些實質性進展。但當前行政審批制度改革依然存在審批權力 事項下放含金量低、時效性差和行政審批層級壁壘、部門壁壘現象突出等問題。除個別地方政府亮點式的自主創新外，大部分地方政府行政審批制度改革主要關注審 批形式、流程、技術等“工具性”創新，并未涉及行政體制核心，行政審批制度離散格局碎片化狀態依然存在。中國行政審批制度改革需要突破“工具合理性”，實 現改革由表及里、由淺入深、由量變到質變的突圍。

　　二、文獻回顧

　　在西方國家，“審 批”一詞是與“規制”或“管制”相對應的，主要討論規制是否有必要以及如何保證規制的正當性、合理性和準確性。隨著規制范圍的擴大和附帶的各種弊端，各國 政府開始對國內政府管制體制進行改革，這一時期改革的特征主要表現為“漸進式”策略，著眼于個案，逐步放松管制、注重成本效益分析、依法推進改革，強化司 法審查和司法救濟。20世紀90年代后，隨著新公共管理運動的深入開展，政府公共服務提供的碎片化困境日益凸顯，西方各國在第二次政府改革中引入“整體政 府”（HolisticGovernment）理念，希望通過加強縱向中央政府的控制力和橫向部門間合作與協調實現整合，提高公共服務質量和效率。這種整 體政府建設潮流也突出表現在西方行政審批制度改革上。“整體政府”理念下的行政審批制度改革主要是通過搭建跨部門協同的制度框架和運行環境以順應整體政府 建設。在內容和要求上主要是通過放松管制，減少審批、簡化流程和強化監督等方式提升政府依法處理綜合復雜問題的行政監管能力，力求最大限度給市場松綁。但 各國審批制度改革在具體政策、工具上有不同選擇，較典型的如英國“挑戰文牘”運動、澳大利亞水域近海石油項目審批流程改造、加拿大環評審批制度改革和美國 聯邦政府基建項目審批機制績效改革等。

　　從1982年起至今，中國先后進行過七次大的政府機構改革。任務型的內容設計、過度量化的改革工具和計劃性的驅動機制成為制約中國政府改革三大限制，但將職能轉變與機構改革作為政府體制改革的兩條邏輯主線這一點已在理論界和實務界達成共識。

　 　新時期，政府職能轉變的切入點和抓手從政府職能的具體實現要素逐步轉向政府職能的職權本質，作為簡政放權突破口的行政審批制度改革再度成為研究的熱點。 研究主要集中在行政審批制度改革歷程總結、改革存在的問題與困境、改革模式與路徑選擇上。除了從上述宏觀層面分析行政審批制度改革的制度構建以及推行模式 外，也有研究開始從改革中國政府行為本身出發進行微觀考量，如從削減交易成本的角度推動改革進行。但不管是宏觀層面還是微觀層面，政府體制改革都應該在價 值取向支配下進行，追求組織效率、職能效率和政治效率。歷次行政審批制度改革反映出政府行為從重審批到重監管、從重管理到重服務、從重數量到重質量、從重 權力到重責任的一系列變化，這些變化都體現和反映了“服務型”政府建設包含公平、效率、責任和創新在內的價值內容，這些價值內容與整體政府回應公眾需求， 解決民生問題的價值追求在本質上是契合的。相較新公共管理的分散化治理，整體政府從長遠看體現的是一種體制發展的回歸。因此，以整體政府理論為基石，運用 整體性治理思想解決中國政府改革實際問題，如行政管理體制改革、公共危機治理和政府預算治理，也成為當前研究的熱點。整體性治理思想反映在行政審批制度改 革方面，主要是強調整體政府理論對行政服務中心建設的啟發，如整合資源，加強流程再造，優化服務平臺等。此外，電子信息技術和互聯網的迅速發展將跨部門、 跨機構的后臺辦公作業無縫集成到一個系統中實現溝通與合作的設想變為現實，“一站式”電子審批服務平臺、行政審批電子監察系統和電子績效考核系統的開發和 引進為并聯審批、數據共享以及業務協同提供強勁技術手段，這些信息技術的發展與應用極大降低了行政部門縱橫聯系成本，為政府內外組織結構扁平化提供技術支 撐，也為整體政府落地提供充足條件。

　　三、基于整體政府的嘉興市行政審批制度改革實踐

　　（一）改革歷程與背景

　 　嘉興市地處浙江省東北部，是長江三角洲重要城市之一。隨著中國審批制度改革的全面啟動，嘉興市政府于2000年3月22日首次取消10個部門137項行 政審批事項；同年10月，印發《嘉興市審批制度改革若干規定》保障審批制度改革順利推進（該規范性文件已于2011年1月被廢止）；2002年12月成立 行政審批服務中心，2003年1月1日正式對外運作。另一方面，嘉興市所處區位優勢雖然明顯，但經濟發展質量相對不高，要素資源配置障礙依然存在。現有行 政體制下，行政審批事項的集中和審批辦理速度的提升都幾乎接近了“天花板”，放權過程中部門協同性不夠和不同部門審批權限交叉、重疊與沖突問題是限制行政 審批制度改革的最大障礙。要想再提高行政審批效率，必須打破層級和部門間的壁壘與界限。在這樣的現實情境下，嘉興市于2013年9月在全國率先開展行政審 批層級一體化改革，主要做法是將市、縣（市、區）兩級政府及其審批職能部門置于同一個體系內推動改革，即將實際存在的省對設區市、設區市對縣（市、區）實 施的逐級行政審批轉變為，省和設區市依法授權或委托縣級政府直接實施行政審批。具體在操作層面上體現為縱向市級政府向縣級政府全面放權，削減行政審批層級 和部門整合的扁平化改革、橫向“六個一”①政府服務機制推進的行政審批集成化②運行以及事中事后立體化監管③的實施。

　　（二）改革實踐與理論意義

　　嘉興市“一個行政層級平面上做跨部門并聯審批”和扁平化改革實踐是以地方政府職能清晰定位為前提，以全方位政府整合為內容的蘊含整體政府思想的一次改革實踐，對深入推進行政審批制度改革以及政府體制改革具有重要意義。

　 　第一，清晰定位縣級政府職能，保證審批權確實下放，為整體政府構建夯實基礎。嘉興市行政審批權徹底下放的實現在一定程度上得益于浙江省長期以來“省管 縣”財政體制改革和“強縣擴權”政策實施。從1953年起，浙江省一直實行省管縣財政體制，在財政上將市級政府和縣級政府置于平等地位，通過“強縣擴權” 將權力在市、縣之間進行重新劃分與規范，強化了縣級政府作為自己管轄范圍內行政管理和公共服務的責任主體地位。縱向職能的規范和理順使得縣級政府可以結合 轄區內競爭優勢和比較優勢，基于地區發展戰略，通過分離或綜合方式在橫向上加強職能整合。縱橫職能關系的優化保證了各項行政審批權力下放的實現。

　 　第二，改革以增進公共利益為原則，突破以往行政審批制度改革“工具合理性”，找回改革的“價值理性”。改革中“首席代表”、“聯合驗收”、“紅色代辦” 和“期望辦理”等具體做法以及“一窗集中受理”、“協同辦理”模式，以公眾需求為導向，以服務社會、服務公眾為核心的價值理念，都表明審批部門及工作人員 能夠及時對公眾需求和期望予以回應并付諸行動，體現出對公民的高度責任感和“公共精神”。

　　第三，改革經歷了“從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合”的過程，是改革實踐對“企業家政府”與“整體政府”理念下，政府在市場經濟中角色和定位的檢驗與探索。

　 　1.組織結構整合。通過依法逐項對審批事項進行清理，除跨區域審批、縣（市、區）無承接單位和涉及重大社會公共安全的59項審批事項外，其余428項市 級部門實施的行政審批事項全部下放給縣（市、區），將市、縣（市、區）兩級政府及其審批職能部門置于同一體系，減少了一級行政審批層級。

　 　2.業務整合。以整體績效最高為目標來設計和優化流程中各項活動。在審批流程再造上，對審批環節較多、周期過長、流程復雜的工業投資項目進行了包含政府 審批、中介服務和法律公示在內的全流程優化。與改革前審批事項辦理以職能部門為主的模式相比，改革后，以業務事項辦理為中心的多部門聯辦模式使審批業務流 程不再按照部門職能設定的固定直線順序來安排，而是按照工作完成自然順序安排；同時，審批通過部門之間業務虛擬整合，而不是成立新的“超級部門”方式實現 跨部門、跨領域的協調與合作。

　　3.服務整合。以服務社會、服務公民為根本宗旨，出臺《關于進一步加強行政審批服務中心建設的意見》等政 策文件，推動各級行政審批服務中心建立健全“六個一”政務服務機制，通過網絡信息技術的運用和行政審批電子服務平臺搭建，實現統一窗口資料的“一次性”提 交和“一次性”辦結。

　　4.信息整合。通過建設信息資源交換平臺和開發加載相應模塊方式，建設網上政務大廳和電子政務云計算中心。嘉興市 網上政務大廳建設與浙江省網上政務大廳采用統一界面、統一導航、雙向鏈接方式，將各政府機構政務服務資源連接在一起，實現行政審批“一站式”網上辦理。電 子政務云計算中心采用新型云計算技術，將原來各部門分散建設、管理和使用的基礎軟硬件及機房資源轉化為由電子政務云計算中心統一建設、管理和提供服務，實 現遠程資源申請部署和系統訪問操作。

　　通過以上集中與整合，嘉興市行政審批制度改革提升了審批效能、激發了市場主體創新活力，市級政府工 作重心由事前審批轉向事中事后監管與地區戰略規劃制定。縣級政府承擔審批責任的同時也被賦予相應的執行決策權，決策權深入縣級政府，糾正了長期存在的“責 任正三角、權力倒三角”責權利格局。改革過程符合“整體政府”針對治理碎片化應加強政府權威與逆部門化思想，展示了以整體政府為導向的行政審批制度改革邏 輯，改革結果也表明通過“整體政府”來矯正行政審批制度碎片化的路徑是可行的。

　　四、基于整體政府的中國行政審批制度改革路徑

　　（一）價值層面：以實現公共利益和滿足公民需求為導向重塑改革價值機制

　 　“整體政府”公共服務模式在公共服務供給中重視以公共服務質量為基礎，以公民治理為中心，要求政府不僅要滿足公民一般性公共服務需要，也要滿足不同群體 和個體的差異性需要。行政審批制度改革中，行政主體的職責要求是服務社會、服務公民，其具體行為必須以行政審批相對人滿意為目標，即行政審批必須充分體現 申請人的期望和要求。政府要能夠以申請人為導向，以實現并增進公共利益為根本目的，調整行政審批的組織形態、運作模式和行為方式，構建基于整體管理和一體 化運作的行政審批服務機制。

　　（二）制度層面：以機構調整改革作為制度載體，以縱向放權為核心推動組織層級精簡與整合

　 　治理層級的整合是整體性治理的重要內容。“中央-省-市/縣”三級政府層級是減少審批成本和提升審批效率的較為理想的政府層級模式。縣級政府是行政審批 的最終落腳點。應逐步弱化市級政府對縣級政府的管理權限，地級市應調整管理范圍，只對城市自身進行管理，其他縣交給省直接管理，直至條件成熟時取消市級政 府層級，同時撤銷鄉鎮政權，將鄉鎮政府作為縣級政府的延伸服務機構或派出機構進行管理，實現宏觀決策權上移和微觀管理權下移。

　　以上政府 層級的精簡和整合（特別是市縣政府之間）需要通過政府縱向放權實現。通過放權，上級政府將權利和事務分解給基層政府，形成“基座式的政府架構”，中間層政 府隨權利和事務的減少而逐漸被削弱。但放權存在一個權力邊界問題。事實上，國家對審批事項的減少和下放做了一系列原則性規定，①但實踐中，到底政府縱向層 次該下放什么權力始終存在質疑。在中央頂層設計下，行政審批權力下放應該堅守權責一致、事能相配和注重效益的原則，下放那些便利就近管理、就近服務與行政 審批相對人需求度高和專業性較強、業務要求較高、影響面較廣的審批事項，同時對已下放審批事項進行績效評估，對下放后社會效果差、下放不合理的審批事項② 進行有效控制，及時叫停或收回下級政府無法運作或運作不規范的審批項目。

　　放權后，上級政府不再直接負責和具體承擔審批行為，下級政府對口部門行權后，上級政府要么徹底移交此審批事項權責，要么實行總量規模和限額管理，③將一定許可額度之內的批準權限交由下級政府履行。

　　（三）操作層面：以全流程優化整合為手段推動組織功能整合和跨部門協同

　 　政府組織功能整合就是對職能相近、業務范圍雷同的政府組織和功能進行整合，以避免職能交叉與重疊、政出多門和多頭管理。與單個審批項目流程簡化和提速不 同，跨部門協同的審批流程整合必須是基于整個政府的，它需要超越條塊分割的行政管理體制格局，將垂直管理的部門與本級政府的審批部門一并納入審批許可的業 務整合范疇，只有這樣才能真正打通審批部門之間的邊界與壁壘。基于整體政府審批全流程整合的具體做法包括以下內容。

　　首先，對審批事項進行全要素審查，即審查每一審批事項的合法性、必要性和合理性，將審批事項的名稱、條件、程序、資料、時限、收費和結果等清晰羅列并對外公告。

　 　其次，對經過簡化規范的審批事項進行關聯分析，找出所有相關審批事項之間的法律關系、業務關系和邏輯關系，由關聯性入手改善運作，按照一體化運作和無縫 隙服務的要求進行流程描述和業務重構。在實際梳理過程中，對那些特別復雜、跨部門多、影響范圍大的審批事項流程梳理可借鑒采用工程上網絡流程圖繪制方法， 繪制審批流程關鍵路線圖，在圖中標注整體流程涉及的單位、人員、事項、流轉和環節，將復雜的整體流程劃分成不同進度階段，找出每個階段的核心業務和關鍵節 點，確定關鍵審批事項，依據關鍵事項及必經環節梳理出基干流程，再將非關鍵事項、非必經環節依據業務關系在主干流程上進行疊加。由此形成一個由獨個審批部 門到所有關聯部門，由單個審批事項到全部相關業務事項、由碎片化的審批業務到所有能夠整體貫通的完整流程。

　　（四）技術層面：以信息和網絡技術為支撐搭建全方位整合與協同平臺

　　整體性治理中，信息和網絡技術是支撐整體政府最重要的手段，如果沒有信息技術的支撐，難以實現政府整合目標。

　 　行政審批制度改革中，審批層次的削減、審批部門間協同關系的整合和審批事項關聯關系的建構都落腳在審批數據的使用、審批許可的配合和許可決定的支持上。 審批數據使用主要表現為審批部門相互之間審批活動的數據提供、信息共享和結果互認。事實上，互聯網時代，部門間信息共享和信息平臺搭建在技術上并非難事， 信息難以共享最大問題出在審批部門間權力利益分歧上。行政審批信息共享的實現需要解決以下三方面問題。

　　第一，確定需要共享信息的審批部 門。對企業和法人機構而言，涉及企業全生命周期的業務部門，如工商、稅務、產品質量監管等部門都應該共享信息。更具體的，根據全流程優化整合梳理的流程 圖，具體每一審批事項所涉及的辦理部門信息都應共享，至少是關鍵節點和核心業務的部門信息必須共享。

　　第二，厘清部門間需共享信息類型與 內容。這主要取決于審批部門業務辦理要件，如不涉及商業秘密和隱私的登記類信息、資質類信息和處罰信息等。這一過程需要審批部門梳理信息來源，盡量減少審 批所需要的材料，而這些工作在基于整體政府的審批流程整合中通過對審批事項進行全要素審查已經完成。

　　第三，通過法律層面確認信息所有權 并由較高層級政府統籌安排實現共享。行政審批信息共享應首先從法律層面明確審批數據信息所有權，是歸一級政府而非審批部門所有，并清晰界定涉及商業秘密和 個人隱私的信息范圍。層級政府間由省一級政府統籌，聯系市、縣政府部門集中提供信息，最后由省級政府將加工后信息通過一定平臺傳送、共享至各層級政府和部 門。同時建立內部聽證制度對部門間信息共享爭議較大的情況進行協調，以共享為原則，不共享為例外，采取倒置舉證辦法，不贊同信息共享的部門自己舉證提出不 共享的合理性，報省級主管和統籌部門批準。