［摘要］行政審批制度改革是推動政府體制改革的突破口，蘊含整體政府思想的嘉興市行政審批制度改革為中國行政審批制度改革 的縱深推進(jìn)提供了一個全新觀察視角。從價值機制調(diào)整和全方位政府整合等角度深入剖析了嘉興行政審批制度改革實踐蘊含的整體政府思想，結(jié)合中國情境，分別從 價值層面、制度層面、操作層面和技術(shù)層面提出基于整體政府的中國行政審批制度改革的具體路徑，包括重塑價值機制、精簡與整合政府層級、進(jìn)行跨部門協(xié)同以及 信息共享等。

　　一、引言

　　30多年來，中國政府體制經(jīng)歷了以職能重建、機構(gòu)精簡、簡 政放權(quán)、職能轉(zhuǎn)變和依法行政為主題的多層次階段性改革，但由于任務(wù)型的內(nèi)容設(shè)計和對量化工具的過度偏好，歷次改革并沒有實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變預(yù)期目標(biāo)，陷入人 員及部門調(diào)整“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”、職能調(diào)整“膨脹失調(diào)-緊縮調(diào)整-再膨脹失調(diào)-再緊縮調(diào)整”以及權(quán)力調(diào)整“下放-上收-再下放-再上收”的惡 性循環(huán)。隨著改革步入深水區(qū)，逼近“新拐點”，中國經(jīng)濟社會體制轉(zhuǎn)型產(chǎn)生的各類矛盾使改革面臨的挑戰(zhàn)愈加嚴(yán)峻，初期改革模式的邊際效應(yīng)遞減現(xiàn)象逐漸顯現(xiàn)， 需要對以往政府體制改革的方式、方法、策略和手段進(jìn)行重新審視。十八屆三中全會提出“全面深化改革”主張，李克強總理指出“必須從改革行政審批制度入手來 轉(zhuǎn)變政府職能”。通過行政審批制度改革減少政府對微觀經(jīng)濟的直接干預(yù)，厘清政府與市場、社會之間關(guān)系，將政府行政行為限定在法治軌道上，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的市 場回歸和權(quán)力歸位。行政審批制度改革成為轉(zhuǎn)變政府職能與撬動各項改革的突破口，為推動深層次中國政府體制改革提供新引擎。

　　然而，行政審 批制度改革并不是一個新鮮的話題，自2001年以來，中央政府先后共進(jìn)行了七輪行政審制度改革。特別是始于2013年的第七輪行政審批制度改革，以非行政 許可審批事項的清理和權(quán)力清單、負(fù)面清單的建設(shè)為亮點，在減少審批事項，創(chuàng)新審批方式等方面取得一些實質(zhì)性進(jìn)展。但當(dāng)前行政審批制度改革依然存在審批權(quán)力 事項下放含金量低、時效性差和行政審批層級壁壘、部門壁壘現(xiàn)象突出等問題。除個別地方政府亮點式的自主創(chuàng)新外，大部分地方政府行政審批制度改革主要關(guān)注審 批形式、流程、技術(shù)等“工具性”創(chuàng)新，并未涉及行政體制核心，行政審批制度離散格局碎片化狀態(tài)依然存在。中國行政審批制度改革需要突破“工具合理性”，實 現(xiàn)改革由表及里、由淺入深、由量變到質(zhì)變的突圍。

　　二、文獻(xiàn)回顧

　　在西方國家，“審 批”一詞是與“規(guī)制”或“管制”相對應(yīng)的，主要討論規(guī)制是否有必要以及如何保證規(guī)制的正當(dāng)性、合理性和準(zhǔn)確性。隨著規(guī)制范圍的擴大和附帶的各種弊端，各國 政府開始對國內(nèi)政府管制體制進(jìn)行改革，這一時期改革的特征主要表現(xiàn)為“漸進(jìn)式”策略，著眼于個案，逐步放松管制、注重成本效益分析、依法推進(jìn)改革，強化司 法審查和司法救濟。20世紀(jì)90年代后，隨著新公共管理運動的深入開展，政府公共服務(wù)提供的碎片化困境日益凸顯，西方各國在第二次政府改革中引入“整體政 府”（HolisticGovernment）理念，希望通過加強縱向中央政府的控制力和橫向部門間合作與協(xié)調(diào)實現(xiàn)整合，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率。這種整 體政府建設(shè)潮流也突出表現(xiàn)在西方行政審批制度改革上。“整體政府”理念下的行政審批制度改革主要是通過搭建跨部門協(xié)同的制度框架和運行環(huán)境以順應(yīng)整體政府 建設(shè)。在內(nèi)容和要求上主要是通過放松管制，減少審批、簡化流程和強化監(jiān)督等方式提升政府依法處理綜合復(fù)雜問題的行政監(jiān)管能力，力求最大限度給市場松綁。但 各國審批制度改革在具體政策、工具上有不同選擇，較典型的如英國“挑戰(zhàn)文牘”運動、澳大利亞水域近海石油項目審批流程改造、加拿大環(huán)評審批制度改革和美國 聯(lián)邦政府基建項目審批機制績效改革等。

　　從1982年起至今，中國先后進(jìn)行過七次大的政府機構(gòu)改革。任務(wù)型的內(nèi)容設(shè)計、過度量化的改革工具和計劃性的驅(qū)動機制成為制約中國政府改革三大限制，但將職能轉(zhuǎn)變與機構(gòu)改革作為政府體制改革的兩條邏輯主線這一點已在理論界和實務(wù)界達(dá)成共識。

　 　新時期，政府職能轉(zhuǎn)變的切入點和抓手從政府職能的具體實現(xiàn)要素逐步轉(zhuǎn)向政府職能的職權(quán)本質(zhì)，作為簡政放權(quán)突破口的行政審批制度改革再度成為研究的熱點。 研究主要集中在行政審批制度改革歷程總結(jié)、改革存在的問題與困境、改革模式與路徑選擇上。除了從上述宏觀層面分析行政審批制度改革的制度構(gòu)建以及推行模式 外，也有研究開始從改革中國政府行為本身出發(fā)進(jìn)行微觀考量，如從削減交易成本的角度推動改革進(jìn)行。但不管是宏觀層面還是微觀層面，政府體制改革都應(yīng)該在價 值取向支配下進(jìn)行，追求組織效率、職能效率和政治效率。歷次行政審批制度改革反映出政府行為從重審批到重監(jiān)管、從重管理到重服務(wù)、從重數(shù)量到重質(zhì)量、從重 權(quán)力到重責(zé)任的一系列變化，這些變化都體現(xiàn)和反映了“服務(wù)型”政府建設(shè)包含公平、效率、責(zé)任和創(chuàng)新在內(nèi)的價值內(nèi)容，這些價值內(nèi)容與整體政府回應(yīng)公眾需求， 解決民生問題的價值追求在本質(zhì)上是契合的。相較新公共管理的分散化治理，整體政府從長遠(yuǎn)看體現(xiàn)的是一種體制發(fā)展的回歸。因此，以整體政府理論為基石，運用 整體性治理思想解決中國政府改革實際問題，如行政管理體制改革、公共危機治理和政府預(yù)算治理，也成為當(dāng)前研究的熱點。整體性治理思想反映在行政審批制度改 革方面，主要是強調(diào)整體政府理論對行政服務(wù)中心建設(shè)的啟發(fā)，如整合資源，加強流程再造，優(yōu)化服務(wù)平臺等。此外，電子信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)的迅速發(fā)展將跨部門、 跨機構(gòu)的后臺辦公作業(yè)無縫集成到一個系統(tǒng)中實現(xiàn)溝通與合作的設(shè)想變?yōu)楝F(xiàn)實，“一站式”電子審批服務(wù)平臺、行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)和電子績效考核系統(tǒng)的開發(fā)和 引進(jìn)為并聯(lián)審批、數(shù)據(jù)共享以及業(yè)務(wù)協(xié)同提供強勁技術(shù)手段，這些信息技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用極大降低了行政部門縱橫聯(lián)系成本，為政府內(nèi)外組織結(jié)構(gòu)扁平化提供技術(shù)支 撐，也為整體政府落地提供充足條件。

　　三、基于整體政府的嘉興市行政審批制度改革實踐

　　（一）改革歷程與背景

　 　嘉興市地處浙江省東北部，是長江三角洲重要城市之一。隨著中國審批制度改革的全面啟動，嘉興市政府于2000年3月22日首次取消10個部門137項行 政審批事項；同年10月，印發(fā)《嘉興市審批制度改革若干規(guī)定》保障審批制度改革順利推進(jìn)（該規(guī)范性文件已于2011年1月被廢止）；2002年12月成立 行政審批服務(wù)中心，2003年1月1日正式對外運作。另一方面，嘉興市所處區(qū)位優(yōu)勢雖然明顯，但經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量相對不高，要素資源配置障礙依然存在。現(xiàn)有行 政體制下，行政審批事項的集中和審批辦理速度的提升都幾乎接近了“天花板”，放權(quán)過程中部門協(xié)同性不夠和不同部門審批權(quán)限交叉、重疊與沖突問題是限制行政 審批制度改革的最大障礙。要想再提高行政審批效率，必須打破層級和部門間的壁壘與界限。在這樣的現(xiàn)實情境下，嘉興市于2013年9月在全國率先開展行政審 批層級一體化改革，主要做法是將市、縣（市、區(qū)）兩級政府及其審批職能部門置于同一個體系內(nèi)推動改革，即將實際存在的省對設(shè)區(qū)市、設(shè)區(qū)市對縣（市、區(qū)）實 施的逐級行政審批轉(zhuǎn)變?yōu)椋『驮O(shè)區(qū)市依法授權(quán)或委托縣級政府直接實施行政審批。具體在操作層面上體現(xiàn)為縱向市級政府向縣級政府全面放權(quán)，削減行政審批層級 和部門整合的扁平化改革、橫向“六個一”①政府服務(wù)機制推進(jìn)的行政審批集成化②運行以及事中事后立體化監(jiān)管③的實施。

　　（二）改革實踐與理論意義

　　嘉興市“一個行政層級平面上做跨部門并聯(lián)審批”和扁平化改革實踐是以地方政府職能清晰定位為前提，以全方位政府整合為內(nèi)容的蘊含整體政府思想的一次改革實踐，對深入推進(jìn)行政審批制度改革以及政府體制改革具有重要意義。

　 　第一，清晰定位縣級政府職能，保證審批權(quán)確實下放，為整體政府構(gòu)建夯實基礎(chǔ)。嘉興市行政審批權(quán)徹底下放的實現(xiàn)在一定程度上得益于浙江省長期以來“省管 縣”財政體制改革和“強縣擴權(quán)”政策實施。從1953年起，浙江省一直實行省管縣財政體制，在財政上將市級政府和縣級政府置于平等地位，通過“強縣擴權(quán)” 將權(quán)力在市、縣之間進(jìn)行重新劃分與規(guī)范，強化了縣級政府作為自己管轄范圍內(nèi)行政管理和公共服務(wù)的責(zé)任主體地位。縱向職能的規(guī)范和理順使得縣級政府可以結(jié)合 轄區(qū)內(nèi)競爭優(yōu)勢和比較優(yōu)勢，基于地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，通過分離或綜合方式在橫向上加強職能整合。縱橫職能關(guān)系的優(yōu)化保證了各項行政審批權(quán)力下放的實現(xiàn)。

　 　第二，改革以增進(jìn)公共利益為原則，突破以往行政審批制度改革“工具合理性”，找回改革的“價值理性”。改革中“首席代表”、“聯(lián)合驗收”、“紅色代辦” 和“期望辦理”等具體做法以及“一窗集中受理”、“協(xié)同辦理”模式，以公眾需求為導(dǎo)向，以服務(wù)社會、服務(wù)公眾為核心的價值理念，都表明審批部門及工作人員 能夠及時對公眾需求和期望予以回應(yīng)并付諸行動，體現(xiàn)出對公民的高度責(zé)任感和“公共精神”。

　　第三，改革經(jīng)歷了“從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合”的過程，是改革實踐對“企業(yè)家政府”與“整體政府”理念下，政府在市場經(jīng)濟中角色和定位的檢驗與探索。

　 　1.組織結(jié)構(gòu)整合。通過依法逐項對審批事項進(jìn)行清理，除跨區(qū)域?qū)徟⒖h（市、區(qū)）無承接單位和涉及重大社會公共安全的59項審批事項外，其余428項市 級部門實施的行政審批事項全部下放給縣（市、區(qū)），將市、縣（市、區(qū)）兩級政府及其審批職能部門置于同一體系，減少了一級行政審批層級。

　 　2.業(yè)務(wù)整合。以整體績效最高為目標(biāo)來設(shè)計和優(yōu)化流程中各項活動。在審批流程再造上，對審批環(huán)節(jié)較多、周期過長、流程復(fù)雜的工業(yè)投資項目進(jìn)行了包含政府 審批、中介服務(wù)和法律公示在內(nèi)的全流程優(yōu)化。與改革前審批事項辦理以職能部門為主的模式相比，改革后，以業(yè)務(wù)事項辦理為中心的多部門聯(lián)辦模式使審批業(yè)務(wù)流 程不再按照部門職能設(shè)定的固定直線順序來安排，而是按照工作完成自然順序安排；同時，審批通過部門之間業(yè)務(wù)虛擬整合，而不是成立新的“超級部門”方式實現(xiàn) 跨部門、跨領(lǐng)域的協(xié)調(diào)與合作。

　　3.服務(wù)整合。以服務(wù)社會、服務(wù)公民為根本宗旨，出臺《關(guān)于進(jìn)一步加強行政審批服務(wù)中心建設(shè)的意見》等政 策文件，推動各級行政審批服務(wù)中心建立健全“六個一”政務(wù)服務(wù)機制，通過網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的運用和行政審批電子服務(wù)平臺搭建，實現(xiàn)統(tǒng)一窗口資料的“一次性”提 交和“一次性”辦結(jié)。

　　4.信息整合。通過建設(shè)信息資源交換平臺和開發(fā)加載相應(yīng)模塊方式，建設(shè)網(wǎng)上政務(wù)大廳和電子政務(wù)云計算中心。嘉興市 網(wǎng)上政務(wù)大廳建設(shè)與浙江省網(wǎng)上政務(wù)大廳采用統(tǒng)一界面、統(tǒng)一導(dǎo)航、雙向鏈接方式，將各政府機構(gòu)政務(wù)服務(wù)資源連接在一起，實現(xiàn)行政審批“一站式”網(wǎng)上辦理。電 子政務(wù)云計算中心采用新型云計算技術(shù)，將原來各部門分散建設(shè)、管理和使用的基礎(chǔ)軟硬件及機房資源轉(zhuǎn)化為由電子政務(wù)云計算中心統(tǒng)一建設(shè)、管理和提供服務(wù)，實 現(xiàn)遠(yuǎn)程資源申請部署和系統(tǒng)訪問操作。

　　通過以上集中與整合，嘉興市行政審批制度改革提升了審批效能、激發(fā)了市場主體創(chuàng)新活力，市級政府工 作重心由事前審批轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管與地區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃制定。縣級政府承擔(dān)審批責(zé)任的同時也被賦予相應(yīng)的執(zhí)行決策權(quán)，決策權(quán)深入縣級政府，糾正了長期存在的“責(zé) 任正三角、權(quán)力倒三角”責(zé)權(quán)利格局。改革過程符合“整體政府”針對治理碎片化應(yīng)加強政府權(quán)威與逆部門化思想，展示了以整體政府為導(dǎo)向的行政審批制度改革邏 輯，改革結(jié)果也表明通過“整體政府”來矯正行政審批制度碎片化的路徑是可行的。

　　四、基于整體政府的中國行政審批制度改革路徑

　　（一）價值層面：以實現(xiàn)公共利益和滿足公民需求為導(dǎo)向重塑改革價值機制

　 　“整體政府”公共服務(wù)模式在公共服務(wù)供給中重視以公共服務(wù)質(zhì)量為基礎(chǔ)，以公民治理為中心，要求政府不僅要滿足公民一般性公共服務(wù)需要，也要滿足不同群體 和個體的差異性需要。行政審批制度改革中，行政主體的職責(zé)要求是服務(wù)社會、服務(wù)公民，其具體行為必須以行政審批相對人滿意為目標(biāo)，即行政審批必須充分體現(xiàn) 申請人的期望和要求。政府要能夠以申請人為導(dǎo)向，以實現(xiàn)并增進(jìn)公共利益為根本目的，調(diào)整行政審批的組織形態(tài)、運作模式和行為方式，構(gòu)建基于整體管理和一體 化運作的行政審批服務(wù)機制。

　　（二）制度層面：以機構(gòu)調(diào)整改革作為制度載體，以縱向放權(quán)為核心推動組織層級精簡與整合

　 　治理層級的整合是整體性治理的重要內(nèi)容。“中央-省-市/縣”三級政府層級是減少審批成本和提升審批效率的較為理想的政府層級模式。縣級政府是行政審批 的最終落腳點。應(yīng)逐步弱化市級政府對縣級政府的管理權(quán)限，地級市應(yīng)調(diào)整管理范圍，只對城市自身進(jìn)行管理，其他縣交給省直接管理，直至條件成熟時取消市級政 府層級，同時撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為縣級政府的延伸服務(wù)機構(gòu)或派出機構(gòu)進(jìn)行管理，實現(xiàn)宏觀決策權(quán)上移和微觀管理權(quán)下移。

　　以上政府 層級的精簡和整合（特別是市縣政府之間）需要通過政府縱向放權(quán)實現(xiàn)。通過放權(quán)，上級政府將權(quán)利和事務(wù)分解給基層政府，形成“基座式的政府架構(gòu)”，中間層政 府隨權(quán)利和事務(wù)的減少而逐漸被削弱。但放權(quán)存在一個權(quán)力邊界問題。事實上，國家對審批事項的減少和下放做了一系列原則性規(guī)定，①但實踐中，到底政府縱向?qū)? 次該下放什么權(quán)力始終存在質(zhì)疑。在中央頂層設(shè)計下，行政審批權(quán)力下放應(yīng)該堅守權(quán)責(zé)一致、事能相配和注重效益的原則，下放那些便利就近管理、就近服務(wù)與行政 審批相對人需求度高和專業(yè)性較強、業(yè)務(wù)要求較高、影響面較廣的審批事項，同時對已下放審批事項進(jìn)行績效評估，對下放后社會效果差、下放不合理的審批事項② 進(jìn)行有效控制，及時叫停或收回下級政府無法運作或運作不規(guī)范的審批項目。

　　放權(quán)后，上級政府不再直接負(fù)責(zé)和具體承擔(dān)審批行為，下級政府對口部門行權(quán)后，上級政府要么徹底移交此審批事項權(quán)責(zé)，要么實行總量規(guī)模和限額管理，③將一定許可額度之內(nèi)的批準(zhǔn)權(quán)限交由下級政府履行。

　　（三）操作層面：以全流程優(yōu)化整合為手段推動組織功能整合和跨部門協(xié)同

　 　政府組織功能整合就是對職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的政府組織和功能進(jìn)行整合，以避免職能交叉與重疊、政出多門和多頭管理。與單個審批項目流程簡化和提速不 同，跨部門協(xié)同的審批流程整合必須是基于整個政府的，它需要超越條塊分割的行政管理體制格局，將垂直管理的部門與本級政府的審批部門一并納入審批許可的業(yè) 務(wù)整合范疇，只有這樣才能真正打通審批部門之間的邊界與壁壘。基于整體政府審批全流程整合的具體做法包括以下內(nèi)容。

　　首先，對審批事項進(jìn)行全要素審查，即審查每一審批事項的合法性、必要性和合理性，將審批事項的名稱、條件、程序、資料、時限、收費和結(jié)果等清晰羅列并對外公告。

　 　其次，對經(jīng)過簡化規(guī)范的審批事項進(jìn)行關(guān)聯(lián)分析，找出所有相關(guān)審批事項之間的法律關(guān)系、業(yè)務(wù)關(guān)系和邏輯關(guān)系，由關(guān)聯(lián)性入手改善運作，按照一體化運作和無縫 隙服務(wù)的要求進(jìn)行流程描述和業(yè)務(wù)重構(gòu)。在實際梳理過程中，對那些特別復(fù)雜、跨部門多、影響范圍大的審批事項流程梳理可借鑒采用工程上網(wǎng)絡(luò)流程圖繪制方法， 繪制審批流程關(guān)鍵路線圖，在圖中標(biāo)注整體流程涉及的單位、人員、事項、流轉(zhuǎn)和環(huán)節(jié)，將復(fù)雜的整體流程劃分成不同進(jìn)度階段，找出每個階段的核心業(yè)務(wù)和關(guān)鍵節(jié) 點，確定關(guān)鍵審批事項，依據(jù)關(guān)鍵事項及必經(jīng)環(huán)節(jié)梳理出基干流程，再將非關(guān)鍵事項、非必經(jīng)環(huán)節(jié)依據(jù)業(yè)務(wù)關(guān)系在主干流程上進(jìn)行疊加。由此形成一個由獨個審批部 門到所有關(guān)聯(lián)部門，由單個審批事項到全部相關(guān)業(yè)務(wù)事項、由碎片化的審批業(yè)務(wù)到所有能夠整體貫通的完整流程。

　　（四）技術(shù)層面：以信息和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為支撐搭建全方位整合與協(xié)同平臺

　　整體性治理中，信息和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)是支撐整體政府最重要的手段，如果沒有信息技術(shù)的支撐，難以實現(xiàn)政府整合目標(biāo)。

　 　行政審批制度改革中，審批層次的削減、審批部門間協(xié)同關(guān)系的整合和審批事項關(guān)聯(lián)關(guān)系的建構(gòu)都落腳在審批數(shù)據(jù)的使用、審批許可的配合和許可決定的支持上。 審批數(shù)據(jù)使用主要表現(xiàn)為審批部門相互之間審批活動的數(shù)據(jù)提供、信息共享和結(jié)果互認(rèn)。事實上，互聯(lián)網(wǎng)時代，部門間信息共享和信息平臺搭建在技術(shù)上并非難事， 信息難以共享最大問題出在審批部門間權(quán)力利益分歧上。行政審批信息共享的實現(xiàn)需要解決以下三方面問題。

　　第一，確定需要共享信息的審批部 門。對企業(yè)和法人機構(gòu)而言，涉及企業(yè)全生命周期的業(yè)務(wù)部門，如工商、稅務(wù)、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管等部門都應(yīng)該共享信息。更具體的，根據(jù)全流程優(yōu)化整合梳理的流程 圖，具體每一審批事項所涉及的辦理部門信息都應(yīng)共享，至少是關(guān)鍵節(jié)點和核心業(yè)務(wù)的部門信息必須共享。

　　第二，厘清部門間需共享信息類型與 內(nèi)容。這主要取決于審批部門業(yè)務(wù)辦理要件，如不涉及商業(yè)秘密和隱私的登記類信息、資質(zhì)類信息和處罰信息等。這一過程需要審批部門梳理信息來源，盡量減少審 批所需要的材料，而這些工作在基于整體政府的審批流程整合中通過對審批事項進(jìn)行全要素審查已經(jīng)完成。

　　第三，通過法律層面確認(rèn)信息所有權(quán) 并由較高層級政府統(tǒng)籌安排實現(xiàn)共享。行政審批信息共享應(yīng)首先從法律層面明確審批數(shù)據(jù)信息所有權(quán)，是歸一級政府而非審批部門所有，并清晰界定涉及商業(yè)秘密和 個人隱私的信息范圍。層級政府間由省一級政府統(tǒng)籌，聯(lián)系市、縣政府部門集中提供信息，最后由省級政府將加工后信息通過一定平臺傳送、共享至各層級政府和部 門。同時建立內(nèi)部聽證制度對部門間信息共享爭議較大的情況進(jìn)行協(xié)調(diào)，以共享為原則，不共享為例外，采取倒置舉證辦法，不贊同信息共享的部門自己舉證提出不 共享的合理性，報省級主管和統(tǒng)籌部門批準(zhǔn)。